Abogado Gerardo Ramírez en El Mercurio Legal: "La responsabilidad del Estado y el “factor Carroza”: dos fallos que alteran las fronteras de la falta de servicio como título de imputación"

El martes 4 de abril, la Excma. Corte Suprema resolvió dos casos de responsabilidad del Estado que constituyen novedades a la línea jurisprudencial a la que estamos acostumbrados y que traen reminiscencias a discusiones antiguas que creíamos cerradas. 

Aquél fue un día relevante para los estudiosos del Derecho Administrativo, en particular respecto del deber del Estado de resarcir los perjuicios que pueda generar en los particulares.

Lo anterior, dado que la Excma. Corte Suprema resolvió dos casos que vale la pena comentar –ambos con redacción del Ministro Mario Carroza- pues alteran las fronteras normalmente conocidas de la responsabilidad del Estado y de la falta de servicio como título de imputación.

1) La imprescriptibilidad de las acciones como principio general del Derecho Público y, en especial, en violaciones a los derechos humanos

Conociendo por la vía de casación en rol 9.797-2022, el Tribunal Supremo acogió el libelo interpuesto y, por tanto, la demanda de responsabilidad por falta de servicio en contra del Estado de Chile, en razón de los perjuicios sufridos por la actora debido a su detención ilegal, apremios y tortura en manos de agentes estatales cuando todavía era menor de edad. El tema aquí es que esos hechos ocurrieron en 1981.

Como se desprende de lo reportado por el profesor (y actual Ministro de Justicia) Luis Cordero Vega en su libro “Responsabilidad extracontractual de la administración del Estado” (Ediciones DER, 2019), han sido largos el camino y el debate sobre la prescriptibilidad de las acciones de resarcimiento respecto de violaciones a los derechos humanos perpetradas por agentes del Estado.

Fue en mayo de 2002 cuando la Excma. Corte Suprema –Ministro Urbano Marín mediante- estableció un cambio radical en su jurisprudencia respecto de la materia. Nos referimos al connotado caso “Domic Bezic” donde, en a propósito de violaciones a los derechos humanos, se giró desde una concepción constitucional, objetiva e imprescriptible de la responsabilidad estatal a un sistema legal, subjetivo (por falta de servicio) y prescriptible (rol 4753-2001), circunstancias que derivaron en el rechazo de la demanda.

En dicha sentencia de casación, el superior jurisdiccional dispone que las normas de imprescriptibilidad de la Convención de Ginebra de 1968 sólo alcanzan a las acciones penales, no obstante la acción civil queda sometida al derecho común.

Lo anterior suscitó una disparidad de criterios, ya no sobre la falta de servicio en general, sino sobre la prescriptibilidad de las acciones indemnizatorias en violaciones de derechos humanos. Así, dependiendo de los ministros y ministras que conocieran del recurso, se hacía primar excepcionalmente la imprescriptibilidad (roles 2080-2008, 5219-2008, 6920-2011, 12055-2011, 12357-2011) o se adoptaba la visión contemporánea de la falta de servicio (roles 6110-2012, 4734,2012, 2724,2012, 672-2011, 5819-2008, 5914-2006, entre otros).

Sería entonces el Pleno de la Excma. Corte Suprema que -en 2013 y en uso de la herramienta del artículo 780 del Código de Procedimiento Civil para fines de unificar jurisprudencia- resolvió inclinarse por la tesis de la prescriptibilidad en el caso “González Galeno” (rol  10.665-2011) en una cerrada votación de 9 a 7, en que ambas posiciones expresaron sus argumentos.

En un asunto muy relevante, vemos que la mayoría por acoger el recurso y declarar la prescripción estuvo conformada por los ministros Nibaldo Segura, Patricio Valdés, Héctor Carreño, Pedro Pierry, Gabriela Pérez, Guillermo Silva, Rosa María Maggi, Rosa Egnem y María Eugenia Sandoval; mientras que la minoría estuvo compuesta por los ministros Milton Juica, Sergio Muñoz, Hugo Dolmestch, Juan Araya, Carlos Künsemüller, Haroldo Brito y Juan Escobar.

Fast forward a 2023, vemos que todos los magistrados y magistradas que estuvieron por la prescriptibildad han cesado en sus funciones, mientras que la tesis –entonces- minoritaria preserva al ministro “peso pesado de la Tercera Sala” Sergio Muñoz y Haroldo Brito. A ello debemos sumarle la entrada del Ministro Mario Carroza, de amplio bagaje en casos de derechos humanos, justamente a la Tercera Sala, y podemos empezar a entender el fallo en comento.

En efecto, la sentencia unánime de la Tercera Sala -conformada por los mencionados Muñoz y Carroza, además de las ministras Ángela Vivanco y Adelita Ravanales[1] y el abogado integrante Pedro Águila- hace una extensa exposición de la evolución del régimen de responsabilidad por falta de servicio para luego descartar la aplicabilidad por analogía de las disposiciones del derecho común, agregando que ”la prescripción no se encuentra regulada en el Derecho Público chileno de forma general, como tampoco de manera particular para la materia objeto de la controversia. Por el contrario, al no encontrarse reglada la prescripción extintiva, el principio general en esta rama del derecho es la imprescriptiblidad de las acciones”.  

Luego, complementa esta idea con la existencia de tratados internacionales vigentes en Chile que declaran la imprescriptibilidad de las acciones penales, para concluir que “no se advierte la razón por la cual cuando quien persigue la responsabilidad es el Estado la acción es imprescriptible y al dirigir su acción en contra del Estado, derivada de los mismos hechos, ésta se torna prescriptible”, añadiendo la necesidad de recurrir a una interpretación pro administrado. 

Dicho esto y dadas las condiciones descritas, no sería raro que viviéramos un regreso al estado del arte previo a 2013 en sentencias venideras, principalmente porque hoy sabemos que casi la totalidad de la Tercera Sala (no estuvo presente el Ministro Jean Pierre Matus) opta por la tesis de la imprescriptibilidad de las acciones resarcitorias respecto a perjuicios provenientes de crímenes de lesa humanidad. 

2) Responsabilidad por falta de servicio de organismos judiciales 

Las novedades jurisprudenciales del 4 de abril no se circunscriben al fallo analizado, pues en otra sentencia redactada por el Ministro Carroza, la Excma. Corte Suprema casó de oficio el fallo que confirmaba el rechazo de la demanda, y en su reemplazo acogió la acción deducida y condenó al Fisco de Chile a indemnizar el daño moral ocasionado. (Rol 5.334-2021). 

El caso es el siguiente. En junio de 2000, una persona fue demandada por un banco en juicio ejecutivo especial por la mora en un crédito hipotecario, acción notificada en marzo de 2002, sin que se dedujeran oposiciones. Así, el 13 de mayo de 2002, el banco solicitó el remate el bien inmueble que servía de garantía, a lo que el 13° Juzgado Civil de Santiago accedió. 

No obstante, a los pocos días, compareció el ejecutado y opuso la excepción de pago del artículo 103 n° 1 de la Ley General de Bancos, dándose traslado al banco que solicitó su rechazo. Pasaron 2 años y, pese a que aún no se resolvía la excepción, el banco solicitó certificar la no oposición de excepciones en la causa, documento que fue otorgado el 26 de abril de 2004 por el secretario del Tribunal, dando paso al remate del bien el 2 de agosto de 2004 en que el propio ejecutante resultó adjudicado. 

En marzo de 2005, el ejecutado solicitó la nulidad del remate, incidente que fue afinado recién en mayo de 2011 (¡sí, seis años después!), argumentándose que el pago invocado era insuficiente. Sin embargo, en alzada, la Iltma. Corte  de Apelaciones de Santiago revocó la decisión y acogió el incidente de nulidad, ordenando al juez de la instancia resolver la excepción de pago, la que sería acogida –con costas- por sentencia de 29 de agosto de 2013. 

En el ínterin, el juez a quo rechazó la solicitud de cancelación de la inscripción de la adjudicación al banco, dado que el bien había sido enajenado a un tercero ajeno al procedimiento. Por todo lo señalado, el demandante (ejecutado) se quedó sin su bien en razón de una deuda que no tenía.       

El 12 de mayo de 2017, el afectado dedujo demanda de responsabilidad extracontractual en contra del Estado de Chile invocando las normas comunes del artículo 2314 y siguientes del Código Civil, dado que no se estaría frente a un error judicial ni a una falta de servicio. 

En sustento de ello, la demanda recuerda el reconocido precedente del caso “Espinoza Marfull” (rol 4.390-2015), donde el Estado fue condenado por el arresto de una persona en un aeropuerto a consecuencia de una orden de detención errónea no corregida. En aquel caso, la línea del Tribunal Superior –muy influenciada por el Ministro Pedro Pierry- fue que ante los organismos excluidos de responsabilidad de Derecho Público, corresponde aplicar las normas del Código Civil.[2]  

Empero, en el caso en comento, el 25° Juzgado Civil de Santiago rechazó la demanda por estimar que no resultan aplicables las normas del Código Civil y que, al ser ese el estatuto de responsabilidad invocado por el demandante, no procedía acoger la acción. 

En ese sentido la sentencia señala que “el Poder Judicial, en su calidad de servicio público de administración de justicia, debe quedar sujeto al sistema de responsabilidad aplicable a tales servicios, en atención a la función que desarrolla, que no sólo es jurisdiccional (de la que deriva la responsabilidad por error judicial), sino también administrativa (de la que deriva la responsabilidad por su funcionamiento anormal)”, por lo que concluye que el estatuto correcto es el de falta de servicio. En sustento de ello, indica que la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado no excluye expresamente al Poder Judicial de su régimen, pues el inciso segundo de su artículo 21 sólo libera de su aplicación a las entidades expresamente allí señaladas. 

Luego, la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago confirmó la decisión, pero morigeró su fundamento al sostener que “sin perjuicio del estatuto de responsabilidad que resulte procedente en este caso, lo cierto es que en la especie no se han acreditado los perjuicios que se demandan por el actor”. 

El caso llegó finalmente a la Tercera Sala que, actuando de oficio y en un ejemplar fallo, dispuso que –en virtud del principio iura novit curia- el juez del fondo estaba impedido de rechazar la demanda por el supuesto error en el estatuto invocado, de modo que si el adjudicador llegó a la convicción que se configuraba una falta de servicio, debía acoger la demanda. 

Por su parte, en la sentencia de reemplazo la demanda fue acogida, condenándose al Fisco de Chile a indemnizar el daño moral provocado ($80.000.000.-); y en sus fundamentos se pasa una extensa revista a la evolución del régimen de la responsabilidad estatal (tanto nacional como comparada), para concluir que en nuestro país no existe inmunidad de jurisdicción y por tanto no puede concebirse que ni siquiera los Tribunales de Justicia queden exentos de responder por sus actos. 

En ese contexto, en su considerando 12°, reconoce que aun cuando no exista norma que aplique específicamente (ni el inciso segundo del art. 38 de la Constitución Política de la República o art. 42 de la LOCBGAE) “surge que, ante el deber constitucional de reparación al que se ha hecho referencia se torna indispensable acudir a la falta de servicio, aún sin norma expresa que lo ordene, por tratarse de una noción transversal en materia de responsabilidad del Estado que, atendida su recepción jurisprudencial y las diversas consagraciones normativas que se han mencionado, se ha erigido, en la actualidad, como un verdadero principio informador sobre la materia” (destacado añadido). Del mismo modo, señala que tampoco resulta aplicable el régimen especial de decisiones judiciales injustificadamente erróneas, pues ello se aboca al régimen penal, ni las disposiciones del Código Civil, dado que no se avienen a un régimen de Derecho Público.   

Esta tesis de falta de servicio, sin norma legal expresa y proveniente del deber constitucional de reparación –y más allá de la manifiesta injusticia que tuvo que sufrir el demandante por la negligencia en la tramitación de la causa- reverdece una discusión bizantina sobre el carácter de la acción de responsabilidad contra el Estado que, desde “Domic Bezic”, había perdido su carácter constitucional, pasando a ser una de tipo legal, subjetiva y prescriptible.  

Dicho lo anterior, y si juntamos ambos fallos comentados, vemos que el mismo día se han reabierto debates sobre dos de las tres características indicadas. 

Veremos qué pasa con la subjetividad, aunque la modelación de ese concepto lleva años en proceso y es tema para otro artículo.   

[1] La Ministra Ravanales hizo una prevención en orden a considerar únicamente que la acción indemnizatoria es imprescriptible por provenir de hechos calificados como crímenes de lesa humanidad, conforme a tratados internacionales que no pueden ser modificadas por el orden interno.    

[2] Luis Cordero Vega “Responsabilidad extracontractual del Estado”. Der ediciones. 2019. Pág. 128. 

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