¿Para qué sirve el amparo económico? Los vaivenes de la jurisprudencia sobre su uso y la nueva posición de la tercera sala de la Corte Suprema

Una reciente sentencia de la Excma. Corte Suprema volvió a abrir la bizantina discusión sobre la procedencia de la acción de amparo económico como instrumento para el resguardo de la garantía del artículo 19 N° 21 de nuestra Carta Política, ya no solo para su inciso segundo sino que para toda la disposición. 

En sentencia de 3 de junio de 2019, el Máximo Tribunal aprobó la decisión de la Iltma. Corte de Apelaciones de Rancagua que acogió una acción de amparo económico deducido por una empresa vitivinícola en contra de la I. Municipalidad de Rengo (rol N° 134-2018), por haber declarado –sin sustento legal- la suspensión de su patente de expendio de alcoholes.

Más allá de los motivos jurídicos que se tuvieron presente para dejar sin efecto el decreto que declaraba suspendida la patente de alcoholes (falta de motivación), lo relevante del caso es que su aprobación por la Excma. Corte Suprema muestra una nueva tendencia jurisprudencial de su tercera sala, o al menos, de una parte importante de sus ministros, que sostienen la pertinencia de esta acción constitucional para corregir atropellos tanto al inciso segundo del artículo 19 N° 21 –lo que no se discute, respecto al estadio empresario- como también al inciso primero, donde se establece el derecho a desarrollar actividades económicas de manera general.

       1. Las distintas etapas de la jurisprudencia: interpretación amplia o restrictiva.

En los últimos años hemos podido ver un ensanchamiento de la visión respecto de la posición que dominó la tercera sala de la Corte Suprema por más de una década. Esto constituye una vuelta a la etapa “de interpretación amplia” que mostró al Tribunal Superior entre 1995 y 2008, en que la judicatura consideró el amparo económico como la acción idónea para resguardar la garantía del N° 21 del artículo 19, tanto en general como para hacerle frente al Estado empresario. Conforme a la doctrina, más o menos uniforme, esta etapa culmina con la sentencia “Illanes con Municipalidad de Santiago”, en 2009 (rol 501-2009).

A partir de ese momento, como bien lo recoge un artículo del actual ministro del Tribunal Constitucional Domingo Hernández Emparanza[1], la jurisprudencia volvió a los criterios iniciales (1990-1995) en donde se sostenía que esta acción fue establecida solo para resguardar el orden público económico cuando el Estado entra a desarrollar, sin contar con una autorización legal especial, actividades empresariales.

 Si bien estas etapas no constituyen un bloque monolítico y hubo sentencias que marcaron notas disonantes –como advierte el profesor Julio Alvear Téllez[2]- son más o menos claros los vaivenes de la tendencia jurisprudencial en que, de un tiempo a esta parte, vemos un resurgimiento de la tesis de la interpretación amplia. 

        2. El resurgimiento del amparo económico como instrumento de garantía de ambos incisos del N° 21. 

 Para el análisis de este artículo, hemos seguido el comportamiento de la tercera sala de la Excma. Corte Suprema desde 2017 a la fecha, y parece innegable sostener que los vientos han cambiado de rumbo. Impulsado por la tesis del Ministro Sergio Muñoz pero secundado por la Ministra Ángela Vivanco y el Ministro Carlos Aránguiz, el Máximo Tribunal ha acogido (revocando, confirmando o aprobando en consulta) al menos ocho acciones de amparo económico deducidas en contra de órganos de la Administración Pública, e incluso particulares, por diversos motivos que van más allá del ejercicio empresarial del Estado. Asimismo, ha rechazado otras tantas por razones de fondo y no por la falta de idoneidad de la acción.

 En este sentido, además del caso de la viña en Rancagua, destacamos aquel en que se censuró a un particular por informar una deuda inexistente a la –desaparecida- Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras (rol N° 4.224-2019); otro en que ordenó al Servicio de Aduanas devolver un camión incautado a su titular (rol N° 12.809-2018); que condenó la falta de fundamentación del decreto de la I. Municipalidad de San Rosendo que declaró la caducidad de una patente de alcoholes (rol N° 5.624-2017, ICA Concepción); y otro que expuso la vulneración al 19 N° 21 que produce la inacción de la I. Municipalidad de Antofagasta respecto a la regularización de un pequeño comercio (rol N° 43.369-2017). En este sentido, se entendería al amparo económico como un recurso de protección privilegiado respecto de esta garantía en particular.  

 Mención aparte merece la sentencia de 24 de octubre de 2018, en que la Excma. Corte Suprema estimó que la actividad empresarial del Estado no se ve restringida solo al ejercicio directo, sino que también a los mecanismos indirectos como, por ejemplo, el financiamiento de particulares para prestar un servicio público (rol N° 15.211-2018, redactado por el abogado Álvaro Quintanilla). Esto es sumamente relevante pues abre la procedencia de esta acción en contra de licitaciones de concesiones y/o de servicios de interés público (art. 8 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades).

 La procedencia del amparo por el inciso primero se explica en sentencia de 31 de enero de 2019 (rol N° 13.166-2018), que sin perjuicio de confirmar el rechazo de la acción incoada, expone que la ley N° 18.971 no hace ninguna distinción, por lo que no es lícito al intérprete hacerlo para proscribir la procedencia respecto al inciso primero. Recuerda una sentencia de 2003 de la Corte Suprema, que sostiene que no hay ninguna circunstancia que permita una interpretación diferente y cualquier otro entendimiento carece de asidero jurídico y contraría el claro sentido de la misma, que se desprende de su tenor literal. Así, concluye que esta visión es la más concordante con una visión pro homine y en favor de las personas.

 De los más treinta fallos analizados, también aparecen sosteniendo esta posición –ya sea abierta o implícitamente- las Ministras Rosa María Maggi y Gloria Chevesich, los Ministros Carlos Cerda, Jorge Dahm, Ricardo Blanco, Juan Eduardo Fuentes; y los abogados integrantes Lorena Etcheberry, María Cristina Gajardo, Antonio Barra, Jean Pierre Matus y Juan Eduardo Figueroa.

         3. La posición de la Ministra Sandoval, guardiana de la visión clásica.

 Por otra parte, la tesis clásica indica que la ley N° 18.971 solo ampara la libertad económica frente al Estado empresario, cuando éste transgrede el principio de subsidiaridad e interviene en el campo económico sin cumplir con los requisitos del inciso segundo del artículo 19 N° 21 de la Constitución, lo que constituye un atropello de especial gravedad. De lo contrario, no se entendería por qué el ordenamiento, mediante la Ley N° 18.971, crea esta acción especial (que tiene seis meses de plazo y que tiene el carácter de popular) cuando existe el recurso de protección, que debe ser enderezado en treinta días por (o a nombre de) quien resulte afectado.

Esta posición es primordialmente sostenida por la Ministra María Eugenia Sandoval, quien no pierde oportunidad de dar cuenta de ella, ya sea en la redacción de una sentencia, en una prevención o en un voto de minoría. Esta visión ha predominado, por ejemplo, en los roles 9-2019, 21.795-2018, 19.245-2018, 

De este lado de la doctrina, encontramos a la Ministra Rosa Egnem –aun cuando se ha sumado a la mayoría en algunos casos cuando el amparo se rechaza por razones de fondo, el Ministro Mauricio Silva y los abogados integrantes Pedro Pierry y Julio Pallavicini, quienes han manifestado su posición en votos de minoría.  

[1] Domingo Hernández E. “El recurso de amparo económico: una tendencia jurisprudencial peligrosamente reduccionista”. Estudios Constitucionales, Año 8, Nº 1, 2010, pp. 443 - 466

 [2] Julio Alvear Téllez: “La Jurisprudencia del amparo económico. Los tres grandes déficits de la última década”. Estudios constitucionales vol.11 no.1 Santiago 2013.Pag. 171.