A raíz del auge de proyectos inmobiliarios en zonas agrícolas: un análisis acerca de las modificaciones a la Ley General de Urbanismo y Construcciones y al DL 3.516

Con fecha 28 de septiembre de 2021, un grupo de senadores ingresó un proyecto de ley que busca proteger los terrenos rústicos, mejorando las deficiencias del sistema normativo (que ha permitido el desarrollo de Proyectos Inmobiliarios, así como la creación de nuevos núcleos urbanos en terrenos de estas características), modificando, para estos efectos, el artículo 55 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (“LGUC”) y el Decreto Ley 3.516 Boletín 14605-14 (el “Proyecto”).

A saber, el Decreto Ley 3.516, que regula la subdivisión de los predios rústicos, establece que los predios rústicos (entendiendo por ello los de aptitud agrícola, ganadera o forestal), podrán ser divididos libremente por sus propietarios siempre que los lotes resultantes tengan una superficie no inferior a 0,5 hectáreas, con las excepciones allí establecidas. Adicionalmente, los predios resultantes quedan sujetos a la prohibición de cambiar el destino, conforme al artículo 55 de la LGUC, agregando que los notarios y conservadores no autorizarán escrituras públicas ni practicarán inscripciones si no se ajustan las escrituras a las disposiciones de dicho decreto.

Por su parte, el artículo 55 de la LGUC establece, en términos generales, que fuera de los límites urbanos no estará permitido abrir calles, subdividir para formar poblaciones ni levantar construcciones, salvo aquellas necesarias para la explotación agrícola del inmueble. Para estos efectos, a la Secretaría Regional de Vivienda y Urbanismo (“Seremi Minvu”) correspondiente, le corresponde cautelar que las subdivisiones y construcciones en terrenos rurales, con fines ajenos a la agricultura, no originen nuevos núcleos urbanos al margen de la planificación urbana intercomunal. Adicionalmente, dispone que cuando sea necesario subdividir y urbanizar terrenos rurales, en los casos establecidos en dicho artículo[1], la autorización que otorgue la Secretaría Regional del Ministerio de Agricultura requerirá del informe previo favorable de la Seremi Minvu, que señalará el grado de urbanización que deberá tener dicha división predial. Igualmente, las construcciones industriales, de infraestructura, de equipamiento, turismo y poblaciones fuera de los limites urbanos, requerirán previamente a la aprobación correspondiente de la Dirección de Obras Municipales (“DOM”), del informe favorable de la Seremi Minvu y del Servicio Agrícola Ganadero (“SAG”) que correspondan.  

Estas son las principales normas que regulan la subdivisión de predios rústicos y construcción en los mismos.

Casos concretos

Las deficiencias se han hecho evidentes el último tiempo, a raíz de proyectos desarrollados, por ejemplo, en la Costa de Valdivia y, particularmente, aquél denominado Bahía Panguipulli. Este último consistía en una subdivisión que dio origen a 228 parcelas, aprobada por el SAG conforme al Decreto Ley 3.516, respecto de las cuales, además, 13 de ellas obtuvieron permiso de edificación otorgados por la Municipalidad competente. Lo anterior fue cuestionado por la Contraloría General de la República a través del Dictamen N°203 de fecha 15 de enero de 2020, que determinó que no obstante haber sido autorizada la subdivisión por el SAG, la Municipalidad infringió el artículo 55 de la LGUC, al no haber solicitado los informes favorables de la Seremi Minvu de manera previa al otorgamiento de los permisos de edificación, por generar dicho proyecto un nuevo núcleo urbano, cuyo verdadero destino era habitacional. Ello fue confirmado por la Corte Suprema, por medio de la sentencia de fecha 5 de octubre de 2020, causa rol N°62.948-2020, que señaló que el certificado del SAG  que aprobó la subdivisión, no constituye, en caso alguno, autorización o informe favorable para cambio de uso de suelo, el cual debía ser expedido en los términos que señala el artículo 55 de la LGUC, confirmando la necesidad de contar con los informes favorables otorgados por los organismos competentes, previo al otorgamiento de los permisos de edificación. Adicionalmente, la Superintendencia de Medio Ambiente sancionó a la inmobiliaria por no haber sometido el proyecto a evaluación ambiental, conforme al artículo 3 letra g) del Reglamento del Sistema de Evaluación Ambiental, contemplando dicho proyecto una cantidad superior a 80 viviendas.

Sin ser estos los únicos casos, la industria inmobiliaria, a través de las denominadas parcelas de agrado, ha vulnerado el espíritu de las disposiciones señaladas, al no estar destinadas a fines rústicos sino más bien habitacionales, sin contar, además, en la mayoría de los casos, con el cambio de uso de suelo conforme al artículo 55 de la LGUC. Asimismo, si bien la Seremi Minvu debe cautelar que las subdivisiones y construcciones en terrenos rurales con fines ajenos a la agricultura no originen nuevos núcleos urbanos, no se ha observado una debida coordinación entre los distintos organismos públicos involucrados, permitiendo el desarrollo de este tipo de proyectos.

Los ejes del proyecto de ley

En base a lo anterior, los principales ejes del Proyecto son los siguientes: (i) Regular las construcciones de proyectos inmobiliarios en las zonas rurales; (ii) Generar una mejor coordinación entre los diferentes organismos públicos; y, (iii) Otorgar responsabilidad penal y ambiental a los notarios y conservadores de bienes raíces que autoricen o inscriban, respectivamente, escrituras públicas de enajenación o cualquier acto o contrato que recaiga sobre acciones o derechos inferiores a 0.5 hectáreas. Esta misma sanción se aplicará para propietarios, loteadores y urbanizadores que realicen actos o contratos que tengan por finalidad la transferencia de dominio, de todo tipo, tendientes a la formación de nuevas poblaciones.

Para estos efectos, se propone modificar la LGUC en su artículo 55 y 138. De acuerdo al Proyecto, el artículo 55 consagrará que la Seremi Minvu, bajo criterios de pertinencia territorial y de manera fundada, precisará los parámetros de aplicación del concepto de nuevos núcleos urbanos respetando los instrumentos de planificación territorial vigente. Con ello, se corrige una de las principales deficiencias de la actual normativa en cuanto no se encuentra definido qué debe entenderse por nuevo núcleo urbano, dificultando el actuar de las autoridades pertinentes.

En el artículo 138, se incluye también la responsabilidad ambiental de los propietarios, loteadores y urbanizadores que infrinjan las normas, conforme al artículo 51 de la Ley 19.300.

En cuanto a las modificaciones que se incorporan al DL 3.516, se agregará un inciso al artículo primero que señala expresamente que los lotes resultantes de las subdivisiones deberán ser preferentemente para la producción agropecuaria o forestal, o económicamente susceptibles de dichas producciones en forma predominante, no debiendo afectar territorios sujetos a medidas de protección ambiental.  Por último, se reemplazará el inciso final de dicho artículo, estableciendo que los notarios no podrán autorizar escrituras públicas de enajenación ni actos y contratos que recaigan sobre acciones y derechos inferiores a las 0.5 hectáreas. Asimismo, establece que los Conservadores de Bienes Raíces tampoco podrán practicar inscripción alguna si dichas escrituras no se ajustan a las disposiciones, so pena de sancionarse con las penas establecidas en el artículo 138 de la LGUC.

El Proyecto no ha tenido mayores avances desde su ingreso, no obstante, es posible realizar desde ya algunas observaciones que permitirían mejorarlo. En este sentido, en cuanto a la inclusión de la facultad de la Seremi Minvu, con el fin de precisar los parámetros para la aplicación del concepto de nuevos núcleos urbanos, puede cuestionarse la ausencia de bases o principios generales establecidos en la ley que sirvan de directrices a las respectivas Seremis para la determinación de dichos parámetros. En la ausencia de ellos, cada Seremi los fijará a su criterio y según sus propias necesidades, pudiendo transformarse en un concepto casuístico según cada región, con parámetros diversos en cada una de ellas, los que podrán ser en algunos casos más estrictos y/o más laxos, dando lugar eventualmente a la especulación y movilización del desarrollo de este tipo de proyectos. Adicionalmente, el Proyecto tampoco establece un plazo en el cual las respectivas Seremis deban fijar dichos parámetros.

Ahora bien, en cuanto al objetivo del Proyecto de lograr una mayor coordinación entre los diferentes organismos públicos intervinientes en este tema, se podrían incluir otras atribuciones u obligaciones de los organismos intervinientes o de los propietarios del terreno, como por ejemplo, establecer que el SAG deba informar a los municipios y a la Seremi Minvu competentes, las solicitudes y trámites aprobados.  Asimismo, establecer la obligación del propietario de archivar los planos de subdivisión aprobados por el SAG no sólo en el Conservador de Bienes Raíces correspondiente, sino también en la DOM. La sola incorporación de la facultad de la Seremi Minvu para determinar los parámetros de lo que debe entenderse por nuevo núcleo urbano no resulta suficiente para lograr la mayor comunicación e información entre los distintos organismos.

Realidad a considerar

Por último, debe tenerse presente que la migración de las zonas urbanas a rurales constituye un fenómeno que ha aumentado en demasía durante el último tiempo y no sólo en el desarrollo de proyectos que dan origen a las denominadas parcelas de agrado, sino también para personas que buscan establecer allí su vivienda principal, convirtiéndose en un problema de vivienda. Desde este punto de vista, dicha realidad debiese ser considerada por el legislador, regulándola con vista a otorgar la debida protección al suelo de aptitud agrícola, ganadero y forestal, como asimismo, la debida protección ambiental, pero también haciéndose cargo una realidad que resulta evidente.

Para estos efectos, se podrían contemplar distintas superficies mínimas de subdivisión del suelo agrícola según sea el destino del predio resultante, abriendo la posibilidad a la vivienda, contando para ello con un informe relativo a su factibilidad según la aptitud del suelo y la debida autorización de las autoridades competentes. En el evento que el destino sea vivienda, podrían regularse las edificaciones que allí se puedan realizar, fijando superficies máximas de construcción, establecer la obligación de urbanizar y dotar de ciertos equipamientos dependiendo las características de las subdivisiones; establecer medidas de compensación por el suelo utilizado; entre otras diversas medidas que pueden adoptarse. Al desconocer esta realidad, nos encontramos con una serie de construcciones en zona rural con escaso acceso al agua, pocos servicios de asistencia médica y baja frecuencia en la recolección de basura, entre otros diversos problemas.

De igual manera, se encuentra otro proyecto de ley en tramitación (Boletín 12.757-01), que plantea aumentar la superficie mínima de las subdivisiones de predios rústicos a 0.5 a 5 hectáreas, con el mismo fin de desincentivar las subdivisiones para fines habitacionales y proteger el suelo agrícola, en el que,  durante su tramitación, a través del informe de la Comisión de Agricultura de fecha 12 de enero del presente, fueron ya mencionadas algunas ideas similares.

[1] Los casos establecidos son los siguientes: complementar alguna actividad industrial con viviendas, dotar equipamiento a algún sector rural, habilitar un balneario o campamento turístico, o para la construcción de conjuntos viviendas sociales o viviendas de hasta un valor de 1.000 UF, que cuenten con los requisitos para obtener el subsidio del Estado. Por lo tanto, otro tipo de conjunto de viviendas o condominios no se encontrarían permitidos en zona rural.