Contencioso administrativo: ¿Puede un tribunal disminuir el monto de la multa determinada por la Administración?, a propósito de las sanciones impuestas por el CNTV.

Una reciente sentencia de la Excma. Corte Suprema (rol 15.369-2018) pone en entredicho la naturaleza jurídica del control jurisdiccional respecto a las sanciones que impone el Consejo Nacional de Televisión (“CNTV”), concibiéndolo como un reclamo de ilegalidad y no como una “apelación”, como dice la ley. Así, el tribunal de alzada queda impedido de alterar la multa impuesta por el órgano administrativo. 

En este fallo, se rechazó el recurso de queja promovido por un canal de televisión en contra de la sentencia (rol 179-2018, Contencioso Administrativo) que confirmó, con declaración de rebaja de multa, una sanción impuesta por el CNTV. Sin embargo, la sentencia no se quedó en el mero rechazo de la queja, sino que agregó novedosos razonamientos en relación a la naturaleza jurídica de la impugnación del artículo 34 de la Ley N° 18.838, que establece que las resoluciones que impongan sanciones serán apelables ante la Corte de Apelaciones de Santiago o la Corte Suprema, según corresponda.    

Según la Corte, pese a que la ley le denomina “apelación” a la acción de impugnación, en realidad se trataría de un reclamo de ilegalidad jurisdiccional, en el que “la competencia del tribunal viene dada por la naturaleza del recurso de reclamación, en tanto control de legalidad” (Cons. 8°), por lo que solo procede establecer una ilegalidad e invalidar el acto, o bien, descartar una acción contraria a la ley y mantenerlo. 

Como fundamento, la Tercera Sala recuerda dos sentencias previas (rol N° 6.750-2012 y N° 21.814-2017) respecto a sanciones de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles (“SEC”), en que censuró la rebaja de la sanción pese a no haberse detectado elementos de ilegalidad en el acto administrativo, poniendo también en tela de juicio la naturaleza jurídica de la instancia. 

1.       ¿Recurso de apelación o reclamo de ilegalidad?

A propósito de la discusión de la Ley N° 20.432 –que establecía un contencioso administrativo- se le requirió informe a la Corte Suprema sobre la apelación a las sanciones impuestas por la Seremi de Transportes que se estaba creando. En su respuesta, la Corte advirtió lo inapropiado del uso del término, al tratarse de la impugnación de una resolución que emana de una autoridad administrativa y no de una con un origen jurisdiccional. Pese a ello, el texto legal mantuvo la expresión “apelación”, sumándose a otros procedimientos del contencioso administrativo que constan en antiguas leyes, como la Ley General de Telecomunicaciones, Ley General de Servicios de Gas y la citada Ley del Consejo Nacional de Televisión.

Efectivamente el término “apelación” no es el apropiado. El artículo 186 del Código de Procedimiento Civil señala que ésta tiene por objeto obtener del tribunal superior respectivo que enmiende, con arreglo a derecho, la resolución del inferior. Entender que la vía de impugnación del artículo 34 de la Ley N° 18.838 es una apelación, entonces, sería considerar que la Corte de Apelaciones es el superior jerárquico del CNTV, y peor aún, que la autoridad reguladora de televisión ejerce funciones jurisdiccionales cuando impone sanciones (aunque alguna añeja y no tan añeja jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional así lo sugiera). 

En rigor, concordamos con que esta “apelación” corresponde un reclamo de ilegalidad, pues es interpuesto por el particular afectado, que solicita el control jurisdiccional de la represión administrativa, como una emanación del control externo de los actos de la Administración consagrado en el artículo 38 de nuestra Carta Política. Así, prima facie, no procedería modificar el quantum de una multa sin antes detectar una ilegalidad. No obstante, la profusa jurisprudencia de nuestro Tribunales Superiores parece no haberlo entendido siempre así.

2.       La Corte de Apelaciones de Santiago recurrentemente rebaja las multas impuestas pese a no reconocer una ilegalidad en el actuar del órgano público. 

Una revisión de las sentencias de la Corte de Apelaciones de Santiago –de 2016 a la fecha- nos muestra que se han “apelado” 77 sanciones impuestas por el CNTV. De éstas, en solo 6 se acogió el reclamo, aunque en solo en dos de ellas se habla de una “reclamación” (roles 15.010-2017 y 15.067-2017) y en las otras utiliza el término “revocar”. 

De las demás 71, 31 fueron confirmadas sin declaración (14, con un simple “vistos, se confirma”), pero las otras 40 fueron confirmadas con una rebaja en el monto de la sanción, algunas sin fundamentación alguna. La falta de argumentación en las resoluciones confirmatorias nos muestra la aplicación de los incisos finales del artículo 170 del Código de Procedimiento Civil, que permite a las sentencias de apelación omitir sus razonamientos cuando el fallo de primera instancia cumpla con los todos requisitos legales. Además, solo en la sentencia recaída en causa rol 129-2018 la Corte indica rechazar una “reclamación”. 

En efecto, la sentencia de la Corte Suprema pone en duda una visión consolidada que permite a la Corte de Apelaciones mantener, eliminar o modificar una sanción impuesta por el CNTV. ¿Será que todas estas decisiones fueron contrarias a derecho? Nuestra conclusión es que no. 

3.       El hecho de ser un reclamo de ilegalidad no impide necesariamente que el Tribunal modifique la multa. 

En nuestro ordenamiento no existe un procedimiento contencioso administrativo general, sino que un sinfín de acciones reguladas particularmente. Así, no existe un criterio uniforme respecto al grado de control jurisdiccional de los actos de la Administración y, por tanto, encontramos unas que sustentan un control de legalidad, y otras que apuntan al recurso de plena jurisdicción. 

Del fallo analizado, pareciera que la Corte se inclina a un control de legalidad y, por tanto, no procedería inmiscuirse en las potestades discrecionales de la Administración, como la de fijar el monto de una multa. Sin embargo, este límite no proviene del mismo artículo 34 de la Ley N° 18.838 –que, recordemos, usa el vocablo “apelación”- sino que de la extrapolación de sentencias anteriores que se referían a la SEC[1], lo que llevó a la Corte a rechazar que se trate de una revisión de plena jurisdicción.  

No obstante, en otros cuerpos legales se reconoce esta clase de control jurisdiccional más extenso. Por ejemplo, el inciso final del artículo 71 de la Ley N° 21.000, que creó la Comisión para el Mercado Financiero (“CMF”), establece un reclamo de ilegalidad para ante la Corte Suprema que expresamente le permite dejar la sanción sin efecto, confirmarla o modificarla. 

Es cierto que la normativa aplicable a la CMF no se puede extender al CNTV, pero tampoco procede hacerlo con las reglas que rigen a la SEC, como lo hizo indirectamente la Corte. Con todo, si la intención del legislador fue la de consagrar una “apelación”, parece más congruente interpretarlo como un contencioso administrativo de plena jurisdicción y no como un mero control de legalidad, lo que, además, es consistente con la consolidada aplicación que le ha dado la Corte de Apelaciones de Santiago. 

Sin ir más lejos, el 13 de diciembre de 2018 (rol N° 24.753-2018), la Corte Suprema “confirmó” la sanción de caducidad impuesta a una radio por el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones –con el voto en contra de la Ministra Vivanco y el Ministro Prado que estuvieron por revocar y rebajar la sanción-, en virtud de la “apelación” que consta en la Ley General de Telecomunicaciones, haciendo exactamente lo que censura respecto del CNTV.  Solo en las próximas sentencias sabremos si se trató de un pronunciamiento aislado o un verdadero cambio radical de jurisprudencia.